К вопросу об организации общественного контроля в Хабаровском крае

21 апреля 2015

16 апреля 2015 года в Амурском муниципальном районе состоялось расширенное заседание общественно-политического совета при Главе Амурского района. По предложению члена Общественной палаты Хабаровского края Максима Выборова в повестку дня был включен вопрос:

«Общественное обсуждение концепции проекта  закона Хабаровского края «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Хабаровском крае», разработанный рабочей группой, созданной распоряжением Губернатора Хабаровского края от 17.02.2015 № 43-р.

Это было третье по счету обсуждение концепции закона (первое состоялось в районе им.Лазо 27 марта, второе на совместном заседании Законодательной Думы Хабаровского края совместно с Общественной палатой Хабаровского края 30 марта этого года).

К истории вопроса.

21 июля 2014 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Проект закона был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 12 марта 2014 года и одобрен Советом Федерации 9 июля.

Напомним, что инициатором и разработчиком первой версии закона выступила Общественная палата РФ. Поручение о подготовке проекта закона об общественном контроле было дано Совету по развитию гражданского общества и правам человека Президентом России Владимиром Путиным в сентябре 2013 года по итогам заседания Совета.

Законопроект Общественной палаты состоял из 94 статей. После принятия закона в последнем чтении в нем оказалось 27.

Что же понимается законодателем под общественным контролем?

Обратимся к тексту федерального закона.

Ст.4 Закона гласит: «Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений…».

То есть, по мнению законодателей, общественный  контроль, прежде всего-это деятельность субъектов общественного контроля. Трудно спорить с тем, что контроль – это контроль, как и с тем, что данная попытка формулировки далека от удачной.

Также не вносит ясности и понятие «отдельных публичных полномочий». Если мы попробуем найти в законодательстве определение «публичных полномочий», то нигде не встретим однозначной трактовки. Вместе с тем, в законопроекте, подготовленном  Общественной палатой РФ фигурировало другое определение  - общественные интересы. Более того, этому понятию в проекте была посвящена целая статья .

Приведу ее целиком:

 

«Статья 3. Общественные интересы

 

1. Общественные интересы – это законные интересы неопределенного круга лиц, связанные с обеспечением их безопасности и благополучия, соблюдением их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и нормами международного права.

2. К общественным интересам относятся интересы, которые связаны с формированием и укреплением гражданского общества, демократического правового государства и общественной безопасности.

3. К общественным интересам, прежде всего, относятся правоотношения в области защиты окружающей среды, социального обеспечения, труда, образования, здравоохранения, культуры, науки, санитарно-эпидемиологического благополучия, контроля за расходованием бюджетных средств, правоохранительной деятельности, обороны, а также в иных сферах, рассматриваемых гражданским обществом непосредственно или через его представителей в качестве общественно значимых».

 

Вот так, начиная с определения общественного контроля, федеральный законодатель начинает «подвешивать» юридические неопределенности, явно намекая, что они каким-то образом будут разрешены путем отсылочных норм к другим федеральным законам, законам субъекта НПА органов местного самоуправления.

Стоило ли это делать? Почему в нашей стране такая любовь к так называемым «рамочным законам»? Почему не принять закон прямого действия, как это предлагалось проектом Общественной палаты и не нагружать излишней право-и нормо-творческой деятельностью субъекты и муниципалитеты? Сказать сложно. Однако вернемся в текст ФЗ №212.

В статье 5 расписываются задачи общественного контроля, среди них:

 

- формирование и развитие гражданского правосознания, повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества, содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов, реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Однако, разве все вышеперечисленное не является механизмами работы гражданского общества и обратной двусторонней связи  с органами власти? Тогда почему бы в формулировке общественного контроля прямо не написать что:

- общественный контроль-это совместная деятельность общественных институтов, органов власти и органов местного самоуправления по созданию гражданского общества и установления двусторонней обратной связи общества и власти.

Что называется «почувствуйте разницу»: в первом случае, деятельность по наблюдению за властью и оценке ее деятельности, во втором – совместная деятельность общества и власти. Другими словами, абсолютно логичным я бы видел появления закона о том же общественном контроле, но с другим названием «Об основах общественно-государственного и муниципально-общественного сотрудничества в Российской Федерации».

Я неоднократно в своих выступлениях и статьях говорил и , как мне кажется, доказывал и показывал на примерах своей деятельности как члена Общественной палаты Хабаровского края, что иного пути создания развитого гражданского общества в современной России, чем широкое и повсеместное использование механизмов общественно-государственного сотрудничества, на мой взгляд, нет.

Не устает об этом говорить в ежегодных посланиях уже 4-й год к ряду и Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин.

А вот федеральный закон «Об основах общественного контроля», как мне кажется, сильно себя «обокрал» самим названием. «Общественный контроль» вольно или невольно наводит мысль о проверках, так уж устроена наша память, где до сих пор сильны воспоминания о народном контроле в СССР, различных других контролях: партийном, комсомольском и т.д.

Однако факт остается фактом: федеральный закон принят и надо его использовать в работе. И хотя в нем и нашлось место в том числе и общественной проверке как одному из видов мероприятий общественного контроля, но в целом  это закон не о проверках.

Итак, что же наиболее важным видится мне в законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»? В чем его сильные и слабые стороны? Если коротко, слабости закона в неопределенности в формулировках и определениях, избыточная декларативность, концептуальные упущения, противопоставляющие, на мой взгляд, власть и общество, множество пробелов и отсылочных норм.

Однако есть в нем и свои сильные стороны, вернее одна: впервые в федеральном законодательстве появилось понятие обязательности рассмотрения  гос.органами, организациями и органами местного самоуправления итоговых документов по результатам проведения мероприятий общественного контроля. Вне всякого сомнения, это прогрессивная новация, правда и здесь, как и во всем тексте закона, конкретность формулировок оставляет желать лучшего. Как трактует закон, такая обязанность наступает у них в случаях, предусмотренных законами. Другими словами и здесь законодатель прибег к механизму отсылочных норм.

Одна из них адресована законодательству субъектов Российской Федерации. Забегая вперед, именно ответы на ТАКИЕ вопросы ждали общественники от концепции краевого закона.

Частично рабочая группа по разработке концепции проекта закона «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Хабаровском крае» эти надежды оправдала.

Так в п.2 ст. 11 проекта рабочей группы говорится:

«Предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, учитываются при оценке эффективности деятельности государственных организаций края и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих на территории края в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в случаях, предусмотренных Правительством края».

В целом оценивая концепцию  проекта  закона Хабаровского края «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Хабаровском крае, разработанную рабочей группой, созданной распоряжением Губернатора Хабаровского края от 17.02.2015 № 43-р, можно отметить следующее.

На мой взгляд, краевые разработчики столкнулись с тем, о чем я говорил вначале статьи, а именно с избыточной эмоциональностью федерального закона и  его декларативностью.

Поставленные в узкое пространство «рамочного закона» они, на мой взгляд, могли пойти двумя путями: сосредоточиться на процедурах организации общественного контроля либо попытаться создать такой же рамочный закон краевого уровня, в свою очередь делегировав уже своими отсылочными нормами конкретику на места. Получилось нечто среднее. А решить проблему неопределенности и пробелов рабочая группа решила с помощью специальной правовой конструкции, закрепленной в ст.2 проекта закона, которая посвящена созданию краевого совета общественного контроля.

По мнению разработчиков, такой совет призван: «Обеспечить эффективное взаимодействия субъектов общественного контроля между собой, а также с органами, организациями и решения организационных вопросов при подготовке и проведении мероприятий общественного контроля в крае». Другими словами создается орган координации и организации системы общественного контроля в Хабаровском крае. Попытка неплохая. Однако, что называется «не в тренде».

Давайте представим на минутку, что будет происходить дальше. А дальше, если работать всерьез, то волей неволей придется под этот орган подводить какой-то аппарат. Не факт, что это не будет аппарат какого-нибудь из управлений Правительства Хабаровского края, а это не только новые и немалые расходы, но и нивелирование самой идеи общественного контроля. Другими словами власть будет контролировать сама себя, а что еще хуже  - и органы общественного контроля на местах. Недаром на совместном заседании Законодательной Думы Хабаровского края совместно с Общественной палатой Хабаровского края практически всеми выступающими по инициативе создания краевого совета по общественному контролю дана негативная оценка. Будем надеяться, что попытка «завертикалить» процесс общественного контроля так и останется попыткой.

Учитывая вышеизложенное перед членами общественно-политического совета встал непростой вопрос: каким образом учесть все вышесказанное и отразить в итоговом документе общественного обсуждения? На помощь пришла рабочая группа, которая взялась за разработку своей концепции проекта краевого закона об общественном контроле. Сразу скажу, что разработчики нашего совета, прежде всего, ставили во главу угла принцип независимости субъектов общественного контроля, которые наделены правом разработки собственных регламентов и методических документов проведения мероприятий общественного контроля с одной стороны и  организации двухуровневой системы общественного контроля в крае с другой.

Мы не претендуем на истину в последней инстанции и допускаем, что некоторые формулировки нашей концепции спорны и несовершенны. Но мы попытались.

В предлагаемой нами концепции проекта закона разработчиками предложена концепция двухуровневой системы организации общественного контроля, введены ограничения при проведении мероприятий общественного контроля в виде общественной проверки, уточнен порядок информационного обеспечения организации общественного контроля, более подробно представлен и  раскрыт понятийный аппарат, определены организации-координаторы общественного контроля на уровне субъекта и на местах. А также уточнены и дополнены другие разделы закона. Некоторые статьи проекта закона, разработанного рабочей группой при Правительстве Хабаровского края предложено исключить. Также в проекте закона подчеркнута необходимость консолидации общественных институтов, органов власти и органов местного самоуправления в деле организации общественного контроля в Хабаровском крае, учитывая сложившиеся в крае традиции и реалии общественно-государственного и муниципально-общественного сотрудничества.

Надеемся на то, что нашу инициативу подхватят другие общественные объединения и организации края. Ниже публикуем текст резолюции заседания общественно-политического совета при Главе Амурского района с текстом концепции проекта закона «Об отдельных вопросах общественного контроля в Хабаровском крае».

 

Информация подготовлена членом Общественной палаты Хабаровского края М.К. ВЫБОРОВЫМ